习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上指出：“要用好课堂教学这个主渠道，其他各门课都要守好一段渠、种好责任田，使各类课程与思想政治理论课同向同行，形成协同效应。”2019年3月，习近平总书记在学校思想政治理论课教师座谈会上再次强调：“坚持显性教育和隐性教育相统一，挖掘其他课程和教学方式中蕴含的思想政治教育资源，实现全员全程全方位育人。”2020年6月，教育部颁布了《高等学校课程思政建设指导纲要》(以下简称《纲要》),明确提出课程思政建设工作要在全国所有高校、所有学科专业全面推进，促使课程思政的理念达成广泛共识。在此背景下，课程思政已成为新时代高校思想政治教育工作改革的重点方向。加强课程思政建设是新时代落实立德树人根本教育任务的重要举措，是促进大学生德智体美劳全面发展的客观要求，是培养社会主义事业合格建设者和可靠接班人的必然选择，然而，作为超出单一高校、单一部门、单一专业、单一教师的典型跨界事务，课程思政建设过程中不免会面临多元行动者相互隔阂、各主体间不信任、责任界定不清晰、互动沟通不协调、思政资源不共享等诸多碎片化问题，从而影响课程思政育人目标的顺利达成。作为一项系统工程，课程思政建设应通过共同设计，形成开放性、共享性、互动性和协作性制度，构建学习共同体，以共同性课程进行体系整合[1]。当前，课程思政建设亟须引入“整体性治理理论”作为指导思想，基于信任、整合、协调的整体性思维，深入诊断课程思政建设所面临的碎片化问题症状，有针对性地提出课程思政建设的整体性改革路径，从而真正落细落实课程思政建设的时代任务。

整体性治理理论诞生以来，在诸多治理领域产生了重要的实践指导价值。该理论代表人物希克斯认为，整体性治理理论以公众需求为治理导向，以信息技术为治理支撑，以信任、整合、协调为治理机制，以层级、功能、信息、资源等要素的整合为治理任务，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合[2]。整体性治理理论的核心要义主要体现在以下方面：一是整体性治理以合作治理理念为根本指导思想。当前，公共事务的复杂性已经超出传统单一治理主体的解决能力，只有广泛吸收包括社会公众在内的多元主体力量的共同参与，才能有效达成持续增进公共利益的目标。基于合作治理理念的整体性治理旨在发挥政府部门、非营利部门、社会公众等多元主体的协同优势，通过平等沟通、对话协商、资源共享等方式，实现自上而下的政府管理与自下而上的社会参与之间的良性互动[3]。二是整体性治理以协调整合为核心运作机制。希克斯认为，碎片化问题的解决之道有四种方法，即“建构一套容忍性制度、分立及权变、互换和互赖、妥协或混合”[4]。通过协调整合机制，制度冲突、利益冲突、价值冲突以及行为冲突得以化解，各组织间互相信任，共同合作，实现整体性治理。三是整体性治理以公共服务无缝性供给为改革追求目标。整体性治理以解决个人需求问题为政府治理的核心，将个人需求作为治理的优先选项，并给予整体性回应[5]。整体性治理是对传统过度专注本部门任务的本位主义的矫治，致力于实现满足公众公共服务需求的整体目标，而非仅仅达成部门目标。在希克斯看来，如果不同职能部门在面临共同的社会问题时各自为政，缺乏相互沟通、协调与合作，致使政府的整体政策目标无法顺利达成，那么碎片化政府就此形成[6]。

整体性治理理论不仅为公共服务整体性供给提供了科学的解决方案，还为课程思政整体性建设指明了方向。究其缘由，我国课程思政改革也是嵌入在“层级分割”“职能分化”“部门分立”的教育科层体制环境中的，在纵向多层级和横向多部门的条块体制中面临破碎化困境。希克斯认为，整体性治理作为一种解决方式，其对立面是碎片化，主要表现在转嫁问题、相互冲突、重复建设、各自为政、缺乏沟通等方面[7]。作为现代管理主义架构下的政治任务，课程思政建设过程中也面临思政教育任务转嫁指定课程、行动主体发生利益冲突、课程思政资源重复浪费、多元参与者各自为政、各部门机构缺乏沟通等实践困境，导致课程思政建设进展缓慢，在很大程度上影响了课程思政建设的整体成效。所有这些课程思政建设的“碎片化”问题正是整体性治理理论所要解决的核心命题。整体性治理旨在突破个体主义行动范式，以集体行动策略为引领，努力将多元利益相关者紧密聚合在一起，推进稀缺思政资源的整体性配置，以期实现课程思政建设整体效能最大化发挥和学生成长发展需求最大化满足。因此，基于信任、整合、协调机制的整体性治理理论能够为课程思政建设提供有效的理论指导和重要的价值启示。

由于受到教育制度环境、高校行政体制以及教学管理惯性等结构性要素的深刻影响，课程思政建设主体处在价值冲突、行为冲突、利益冲突、目标冲突的互斥状态，造成课程思政建设效率相对低下、课程思政建设质量不高、课程思政建设资源浪费、课程思政创新能力不强、课程思政供需脱节等不良后果。当前，在共同完成课程思政建设任务中，多元行动主体缺乏相互沟通、协调与合作，致使立德树人的整体性政策目标无法顺利达成，由此形成课程思政建设碎片化状态。具体来看，课程思政建设碎片化问题集中表现在理念碎片化、主体碎片化、资源碎片化、参与碎片化等方面。

1.价值冲突与课程思政理念碎片化

课程思政是一种新的思想政治教育理念，即“课程承载思政”“思政寓于课程”。这一理念注重在价值传播中凝聚知识底蕴，在知识传播中强调价值引领[8]。课程思政主要以课程为载体，通过课程途径挖掘思政元素，发挥思政功能，展现思政价值，但是传统上高校教师把知识传授和技能培训作为课堂教学的核心目标，忽视了课堂教学所承担的思想政治教育功能。不少高校教师没有及时转变观念，依然认为思政教育是思政理论教师、高校辅导员和行政管理者的主要责任，缺乏开展课程思政建设的积极性、主动性、创造性。特别是受到现代社会功利性教育理念的深刻影响，高等教育应当传授能够直接进入职场就业的实用知识，培养能够产生实际效益的实用人才。正如美国教育家杜威所言，“教育的主要作用，即获得意义丰富的人生，正被弃诸一旁”[9]。课程思政是新时代高校思想政治教育理念的突破性革新，是对高校功利性教育思想的有力矫正。在没有将课程思政理念内化于心的情况下，面对课程思政建设行政化派发任务，很多高校教师为应付考核将思想政治理论知识生搬到课堂教学中，导致课程与思政契合度不高，思政教学目标模糊不清，思政教学手段牵强附会，思政教学内容重复传授，明显降低了课程思政的亲和力和吸引力。盲目粗糙的课程思政建设不仅难以达到深入学生之心的育人效果，而且容易挫伤高校教师的成就感、使命感和责任感，使高校教师对课程思政改革产生懈怠情绪甚至排斥心理。因此，课程思政建设的首要任务是纠正高校教师的教育认识偏差，真正达成课程思政价值的集体共识，为共同参与课程思政建设提供坚实的价值支撑。

2.行为冲突与课程思政主体碎片化

课程思政主体碎片化是指课程思政建设的关键行动者因为缺乏合作意识而存在相互隔阂、相互分离甚至相互竞争的状态。根据产生原因，可以将课程思政主体碎片化分成三种类型：一是自主型碎片化。在高校独立办学的制度环境下，作为思想政治教育的直接责任主体，各高校依靠本校思政资源制订并实施课程思政建设方案，由此形成了依赖高校内部独立执行的自我建设模式，造成全国各高校课程思政建设质量不均衡的局面。二是派发型碎片化。依循政策制定与执行的单向运行惯式，高校课程思政建设存在任务层层发包、层层转包、最终指定到个别教师的现象，从而形成了指定教师承担课程思政建设任务的包干模式。课程思政包干模式虽然“包活了个体”,调动了指定教师的积极性，但“包死了群体”。由于没有行政化的任务压力，其他教师没有动力将注意力分配到课程思政改革中，由此背离了全员参与课程思政建设的政策设计初衷。三是竞争型碎片化。在现代多层级管理的科层化组织中，下级组织往往通过竞争方式获得上级组织的认可和肯定。思想政治教育是现代高等教育办学质量的重要考核指标，必然会促使各高校之间以及高校内各部门之间为思政教育排名而竞争，进而产生缺乏互助合作的意识，最终加剧了课程思政建设行为碎片化问题。总之，课程思政建设不仅在高校之间缺乏更高层次的协调整合，而且在高校内部也呈独立分散的状态，在很大程度上影响了课程思政建设的整体效能。

3.利益冲突与课程思政资源碎片化

课程思政建设是专业课程与思政元素的有机融合，要求高校教师不仅要精通专业理论知识，还要能够传授思想政治价值。思政嵌入课程的特质客观上对优质思政资源产生了强烈的需求。这是因为优质课程思政资源不仅建立在思政素材的精挑细选之上，而且是经过专业深度加工的智力成果，能够巧妙地融入专业知识学习中。因此，优质课程思政资源能在知识传授、能力培育与价值塑造之间起到衔接贯通作用。由于组织之间常常存在利益冲突，优质的课程思政资源分散在各地方、各高校、各部门中，整合利用程度不高。首先，优质的课程思政资源在全国各高校之间的共享程度低。相对于普通高校而言，全国课程思政建设示范高校、教育部人文社科重点研究基地、国家重点思想政治理论学科等高水平思政教育平台在德育改革领域保持领先优势，创造性地开发了一系列特色鲜明的课程思政教学资源，但是这些高质量课程思政改革成果没有对其他高校开放共享，难以真正发挥示范高校的引领带动作用，不利于提高我国高校课程思政建设的整体水平。其次，优质的课程思政资源在高校与地方之间的共享程度低。许多地方社会蕴藏优秀的历史传统文化，流传感人的英雄壮烈事迹，涌现过杰出的时代楷模。高校若能充分挖掘利用地方优质思政资源，可以打造特色的课程思政品牌，使用身边鲜活的思政素材感染学生，从而产生事半功倍的育人效果。最后，优质思政教学资源在高校内部共享程度低。作为思政教育的主阵地，各高校马克思主义学院仍停留在只关注本学院的思政教学任务，没有与其他学院建立常态化的协同合作关系。同时，人文社科领域与自然科学领域各自为政，彼此之间在课程思政资源开发方面缺少互动沟通，难以建立人文精神与科技发展完美结合的综合性课程思政资源。

4.目标冲突与课程思政参与碎片化

课程思政建设的实际成效最终取决于教师和学生两大主体的互动参与程度。课程思政建设包括自上而下的价值引领机制和自下而上的价值内化机制，二者之间的目标契合程度制约着课程思政教学的实际效果。从自上而下的引领方面看，作为主导者的教师不仅要主动加深对思政价值的理解，而且要对课程思政教学对象的思想状况进行更准确的把握，只有根据学生思想困惑因材施教，才能使课程思政教学设计目标更有针对性、导向性、亲和性，但是有些教师课程思政教学目标与学生实际需求脱节，以教学大纲为本位，机械地传授课前植入的思政价值理念。从自下而上的参与方面看，作为主体者的大学生应积极发挥主观能动性，与教师进行平等对话和思想沟通，共同学习主流价值观，以加深对思政思想的辩证认识，只有获得思想觉悟的深刻感触和灵魂启迪，才能自觉地在社会实践中践行社会主义核心价值观。在课程思政教学中，大学生仍处在被动接受的状态，与教师互动交流少，没有以主体身份参与到课程思政学习活动中，对课程思政知识学习感到枯燥无味。当前，课程思政建设在主体地位缺失和参与渠道缺乏的双重困境下容易流于表面形式。

整体性治理理论是新时代推动课程思政改革的重要理论基础，为走出课程思政建设碎片化困境指明了方向。整体性治理着眼于课程思政改革的系统性设计与整体性运作，主张课程思政建设实践应从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合。基于整体性治理理论的思想指导，本研究将信任、协调、整合等关键机制融入课程思政整体性行动系统中，并基于课程思政的互动性特质增加了参与机制，从而建构出课程思政整体性行动的“四位一体”机制，进而形塑系统化、集成化、协同化的课程思政建设局面，有效促进全体教师共同认可课程思政价值理念，肩负思想政治教育使命，化解课程思政建设难题，分享课程思政优质资源，创新课程思政教学模式，提升课程思政教学能力，合力满足大学生思想成长发展需要，全面提高大学生思想政治素养。

图1 课程思政整体性行动路径：“四位一体”机制框架

1.构建信任机制，夯实课程思政价值支撑

多元行动主体之间的共识信任机制是实现课程思政建设主体间相互协作并达成整体性行动的重要价值保障。高校要积极动员广大教师参与课程思政建设，建立相互支持的信任机制，厚植教育是知识之学、能力之学、为人之学相统一的理念，充分彰显课程思政所蕴含的价值塑造功能。一是型构以认同为基础的信任机制。共同愿景能够提高组织成员间的互信程度。立德树人是我国教育事业的根本任务，是广大教育工作者应当共同坚守的教育理念。广大高校教师要深刻认识到当代大学生在多元流信息冲击下面临政治信仰迷失、理想信念缺失、道德观念滑坡、价值取向扭曲、社会责任感匮乏等风险，自觉担负起育人的神圣职责和崇高使命，强化思想政治教育主观能动性，努力培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。二是型构以互惠为基础的信任机制。作为一种增量式改革，课程思政建设必然会触及广大专业教师的实际利益，增加专业教师的注意力、资金、创新成本。为此，课程思政建设需要积极为教师参与课程思政建设创设良好的支持条件，加强课程思政建设培训力度，建立课程思政建设示范项目，完善课程思政建设奖励政策，努力降低教师参与课程思政改革的成本，充分调动专业教师参与课程思政建设的积极性，形成广大教师乐于学习思政、勤于钻研思政、善于传授思政的良好氛围。三是型构以责任为基础的信任机制。按照《纲要》要求，应切实把课程思政建设成效作为“双一流”建设监测与成效评价、学科评估、本科教学评估、一流专业和一流课程建设、专业认证、“双高计划”评价、高校或院系教学绩效考核的重要内容，把教师参与课程思政建设情况和教学效果作为教师考核评价、岗位聘用、评优奖励、选拔任用的重要依据，引导高校管理者集中更多注意力推动课程思政建设，激发广大教师开展课程思政教学的责任意识。

2.健全协调机制，推动课程思政协同共建

有效的协调机制是整体性治理的重要环节，是维系“政府、高校、教师”之间合作伙伴关系、提高多元行动主体协同效率、提升课程思政合作建设效果的重要手段。课程思政整体性行动的协调机制主要包括以下方面：一是加强跨区域之间的协调，积极推动高校之间的合作。在自主办学的发展环境下，面对高校之间以竞争为主的局面，中央或省级教育行政主管部门应站在推进思想政治教育的全局战略高度，加强跨区域、跨层次、跨类型高校互动交流，建立国家级(省级)课程思政建设指导中心，举办高校课程思政建设高端论坛，创立高校课程思政教育对口联建项目，推广示范高校课程思政建设的经验做法，为共同提升课程思政建设水平提供顶层支持。二是加强跨部门间的协调，强化高校开展课程思政建设的整体合力。课程思政碎片化问题与高校科层体制的分工密切相关。传统科层体制曾被视为适应现代工业社会的理想组织，但是由于过度关注职责明确的分工安排，容易忽视现代组织作为一个整体存在的事实。为化解高校各部门之间推诿扯皮、职责不清、多头管理的科层困境，各高校应做好课程思政建设的系统安排，使得各部门分工明确、互相支持、协同合作，形成党委统一领导、部门分工负责、学院主导落实、全体教师积极参与的工作格局。三是加强教师主体间的协调，引导全员共同参与课程思政建设。由于缺乏实践经验，各高校往往通过典型示范的方式探索课程思政建设规律，以专项项目的形式推动课程思政建设，但是“项目制”本身具有将全部资源集聚到指定教师的局限性，制约了非示范课程教师参与课程思政改革的积极性。因此，课程思政建设应重视从“项目制”模式向“平台制”模式转化，从“个人单打”方式向“群体攻关”方式转变，把学科平台作为课程思政建设的基本单元，促进教师团队共同挖掘各学科发展历程中所散发的思政光芒，共同探索各门学科思政建设的价值方向，更好地激励教师团队成员创新性地将思政元素有机融入课堂教学中，培养专业价值彰显、学识功底扎实、实践能力突出的复合型人才。

3.完善整合机制，强化课程思政资源共享

作为整体性治理的核心机制，整合是将分散的资源集中起来进行整体性配置。作为中央教育政策上传下达的中间力量，各高校应发挥课程思政建设的整合作用，聚合校内外优质思政教育资源，统筹推进课程思政建设工作。在课程思政整体性行动体系中，资源整合机制实质上包含资源聚合和资源配置两个阶段。在资源聚合阶段，从外部来看，各高校与其他高校之间应从竞争走向合作，积极邀请先进示范高校教师传授经验，学习借鉴典型示范高校课程思政建设的有益做法。同时，各高校也需要重视挖掘地方思政资源，搭建持久稳定的校地合作平台，着力打造特色化课程思政建设品牌。从内部来看，高校需要发挥多部门的联动效应，把课程思政建设作为教务处、人事处、学生处、宣传处、高教所等多部门的工作职责，形成课程思政建设的协作体系。同时，推进马克思主义学院与其他学院之间的沟通合作，推动人文社科学院与自然科学学院之间的互动交流，共同探索课程思政教育教学方式，共同开发集中华优秀传统文化、现代人文气质、科学求真精神于一体的优质思政资源。在资源配置阶段，要重视建立以学院为阵地、以学科为载体、以教师为主体的全员动员模式，改变以单一教师、单一课程、单一课堂为主导的包干模式。各学院要通过整合各专业资源为学生提供更加综合性、系统性、多样性的课程思政建设方案，找准每一门课程思政教育的目标定位，促进各门课程思政教学形成协同效应，避免课程思政资源的重复建设和课程思政育人思想的重复传授，提高课程思政教学的吸引力、互补性、科学性，努力建设高质量的课程思政体系。

4.创新参与机制，塑造课程思政良性互动格局

课程思政建设从根本上要依靠高校教师与大学生之间的良性互动。《纲要》指出，全面推进课程思政建设，教师是关键。高校教师首先要深刻领悟课程思政与思政课程之间的根本区别。相对于思政课程而言，课程思政具有间接性、微观性和叙事性的独特特征。课程思政并不直接讲解宏观性、系统性、抽象性的思想政治理论知识，而是通过深入挖掘专业知识所蕴含的思政元素，以哲理性、启发性、感染性的叙事方式潜移默化地向大学生传授正确思想政治价值。首先，高校教师要牢牢立足课程阐释思政价值，充分展现课程所蕴含的思政魅力，努力实现课程与思政的有机融合。其次，高校教师要努力提升自身课程思政教学能力，从教学内容上重新审视专业知识与追求真理、人文关怀、国家战略之间的融合关系，提升专业知识的多维性、综合性、思想性认识；从教学手段上拓展情景式、讨论式、翻转式等多种新颖方式，提升教学过程的新鲜感、丰富感、趣味感；从教学氛围上构建认知的、社会的、心理的情感场域，强化教学效果的感染力、共鸣力、教化力。最后，高校教师要改变单向传播的灌输模式，牢固树立以学生为中心的教学理念，努力提升课程思政亲和力和针对性，把满足大学生成长发展需要作为课程思政建设的根本检验标准。为了做到因材施教，教师要在课堂教学过程中建立科学的参与反馈渠道，给予学生话语表达机会，创设平等、开放、交互的教学氛围，引导学生正确客观认识自己，培养学生价值思辨能力，使课程思政教学更易为学生所接受，更有助于提高学生思政教育的内化效果。此外，高校教师还应通过问卷调查、课间交流、谈心谈话、网络空间等多种形式，近距离与学生进行互动沟通，深入掌握学生的思想动态，努力成为学生锤炼品格和奉献祖国的引领人，积极促进学生健康成长发展。